Проектозакон за предотвратяване на корупцията прокарва опасни за правото идеи
Опитът на Меглена Кунева „да си създаде“ мега антикорупционен орган, заплашва да институционализира в българското общество нов вид нормативно покровителствана престъпност, базирана на притискане и поставяне в зависимост на най-важните хора в държавното управление, и изнудването им във връзка с публично оповестените техни притежания, интереси и обвързаности – включително на базата на напълно „анонимни“ сигнали.
(28.05.2015) С предложения от Меглена Кунева (заместник министър-председател по координация на европейските политики и институционалните въпроси) проект на Закон за предотвратяване на корупцията сред лицата, заемащи висши публични длъжности (ЗПКЛЗВПД) се прави опасен за юридическата система опит да бъдат удовлетворени известни популистки настроения, като същевременно умишлено или поради невежество се прокарват възможности за административен произвол и лесна разправа с политически и икономически опоненти, „поръчани“ от съответни центрове на държавна власт. Макар да предлага някои важни концепции за борбата с корупцията, законопроектът допуска напълно лишени от юридическа логика и легитимност решения – с които могат лесно да се превърнат в услужливо оръдие за злоупотреба с власт, изнудване и справяне с политически и икономически опоненти, и за генериране в крайна сметка на още повече корупция по високите етажи на властта.
Проектът за ЗПКЛЗВПД се представя като опит да се даде законодателен израз на приетата на 09.04.2015 г. с Решение №230 на Министерския съвет (МС) Национална стратегия за превенция и противодействие на корупцията в Република България (2015-2020). Като водещ приоритет на законопроекта е изведено „противодействието на корупцията по високите етажи на властта“ – в характерния стил на заместник министър-председателя Кунева, която не за първи път опитва да представи себе си като говорител на набиращите скорост настроения в българското общество – в конкретния случай – обсесивните призиви за реформа и за справяне с корупцията, която по неписано правило остава абсолютно неразследвана, неразкривана и ненаказвана.
Законопроектът предлага създаването на Национално бюро за предотвратяване на корупцията (НБПК), определено в чл. 6, ал. 1 от ЗПКЛЗВПД като „независим държавен орган за осъществяване на политиката по предотвратяване на корупцията сред лицата, заемащи висши публични длъжности“. НБПК по същество представлява мега-орган на концентрирана държавна власт, сформиран чрез обединяването на принципно доказали своята несъстоятелност антикорупционни органи – Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУК), Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност (БОРКОР) към МС, съответните звена при Сметната палата, действащи по Закона за публичност на имуществото на лицата, заемащи висши публични и други длъжности (ЗПИЛЗВПДД). Чл. 6, ал. 5 от ЗПКЛЗВПД предвижда устройството и организацията на работата в НБПК да бъдат уредени с Правилник, издаден от директора на Бюрото, като още на този етап неофициално се артикулира, че за директор е определено да се предложи именно Меглена Кунева. Удобно е предвидено директорът да се назначава с указ на Президента по предложение на МС, като Президентът не може да отклони повторно направено предложение – следователно, крайното решение за определяне на директора на НБПК се концентрира в МС.
Чл. 1, ал. 2 от ЗПКЛЗВПД дава легално определение на корупционно поведение – то се определя като такова, при което „в резултат на заеманата висша публична длъжност лицето получава облаги от материален или нематериален характер, водещи до незаконно увеличаване на неговото или на свързани с него лица имуществено състояние, както и когато изпълнява възложените му правомощия или задължения по служба при условията на конфликт на интереси“. Макар определението неправилно да се ограничава до имуществени въпроси, легалното му закрепване е важна стъпка във формулирането на механизмите за противодействие, така необходими на българската държавност. Чл.чл. 42-45 от ЗПКЛЗВПД въвеждат още няколко легални определения: за несъвместимост, изразяваща се в „заемането на друга длъжност или извършването на дейност, която съгласно Конституцията или закон е несъвместима с положението на лицето като заемащо висша публична длъжност“; за възникване на конфликт на интереси, наблюдаван когато „лице, заемащо висша публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба“; за частен интерес, какъвто наблюдаваме при обстоятелства, водещи до „облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо висша публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение“; за облага, която е представена като „всеки доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции, както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на стоки или услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, получаване на привилегия или почести, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или обещание за работа, длъжност, дар, награда или обещание за избягване на загуба, отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие“. Така формулирани, основните легални понятия от законопроекта дават изключително широк хоризонт на третираната материя и позволяват НБПК да осъществи мащабна аналитична и контролна дейност.
Действието на ЗПКЛЗВПД по отношение на лицата е изключително широко – обхващат се „лицата, заемащи висши публични длъжности“ – които според чл. 5, ал. 2, т.т. 1-38 от ЗПКЛЗВПД са президентът и вицепрезидентът, народните представители, министрите, излъчените от България представители в органите на Европейския съюз (ЕС), в Северноатлантическия договор (НАТО) и в нашите задгранични представителства, конституционните съдии, магистратите, омбудсманът, ръководствата на по-важните държавни и местни органи и институции, свързани със сигурността, финансовата стабилност и обществения ред в държавата, в т.ч. ръководствата на техните териториални звена и техните заместници, висшия административен апарат, членовете на политическите кабинети, инспекторати, ръководства на политически партии, междинни звена по европейските фондове, ръководства на финансирани от бюджета висши учебни заведения и лечебни заведения за болнична помощ, и други. По груби разчети цитираната разпоредба ще засегне около 10 хил. граждани, заемащи съответните висши публични длъжности и явяващи се властовия елит на държавата.
Чл. 13, ал. 1, т.т. 1-11 от ЗПКЛЗВПД оправомощава НБПК да извършва проверка, анализ и оценка на декларациите за имущество, за съвместимост и за конфликтни интереси, и на имущественото състояние на лицата, заемащи висши публични длъжности, както и на случаите на необяснимо богатство при тези лица; да установява конфликтни интереси при тези лица; да разглежда сигнали във връзка с декларациите за тяхната несъвместимост; да изготвя анализи на проекти на нормативни актове и на действащото законодателство относно норми с корупционен риск; да разработва и предлага антикорупционни мерки и законодателни предложения с антикорупционна насоченост; да разработва методологии за оценка на риска от корупционно поведение и системи за проверка на почтеността; и да оказва съдействие на държавните и местни органи за тяхното прилагане, като дава методически указания на съответните органи по избора или назначаването, подпомага разработването и прилагането на антикорупционни мерки, и други. Ал. 2 от цитираната разпоредба задължава компетентните органи „да вземат отношение (...) и да информират своевременно НБПК“ във връзка с изготвени от Бюрото анализи и предложения за антикорупционни мерки. Чл. 15, ал.ал. 2-5 от ЗПКЛЗВПД задължават държавните и местни органи и институции, гражданите и техните организации „в 14-дневен срок от получаване на искането да представят необходимата информация или да окажат необходимото съдействие“ на НБПК, забраняват на съответното задължено лице „да откаже да се яви пред НБПК, съответно да предостави исканата информация“, осигуряват на НБПК „пряк и безплатен“ достъп до информационните масиви и регистри на държавните органи и местната власт, и позволяват директорът на НБПК „да поиска от съда разкриване на банковата тайна“. По този начин се създава изключително мощен инструмент за въздействие спрямо практически най-важните хора в държавата.
Съгласно чл. 21, ал.ал. 1-3 от ЗПКЛЗВПД, НБПК може да образува производство за проверка на лице на висша публична длъжност или за установяване на конфликтни интереси „по собствена [на НБПК] инициатива; по сигнал или по искане на лице, заемащо висша[та] публична длъжност, отнасящо се за неговото имуществено състояние; при подаване на сигнал, в т.ч. анонимен, ако в него се съдържат достатъчно данни за необяснимо богатство и/ли твърдения за конкретно корупционно поведение (...); при публикация в средствата за масово осведомяване, съдържаща достатъчно данни за необяснимо богатство и/ли твърдения за корупционно поведение“. Допускането НБПК да осъществява проверки включително по анонимни сигнали е в същността си опасен пробив в устойчиво отбраняваното до момента схващане в българското законодателство относно правото на лицата да не бъдат уязвявани от клевети, за които клеветникът дори няма да поеме никаква отговорност, ако се окажат неверни. Подобно стимулиране на безотговорното анонимно клеветничество застрашава да отрови общественото пространство със спекулации и фабрикувани компромати, и да превърне бъдещия супер-могъщ антикорупционен орган в лост за безконтролна и безнаказана разправа с опоненти – тъкмо противно на декларираните от Меглена Кунева цели.
Чл. 28, ал. 3 от ЗПКЛЗВПД определя НБПК да поддържа публично достъпен регистър с информацията по чл. 25, ал. 1, т.т. 1-14 от ЗПКЛЗВПД: притежавано от лицата, заемащи висши публични длъжности, недвижимо имущество, регистрирани на тяхно име превозни средства, суми в наличност, депозити, вземания, вложения в инвестиционни и пенсионни фондове, и други спестовни и инвестиционни активи на стойност над 5 хил. лв. – с посочване основанието на придобиването и произхода на средствата за осъществяването му, ако придобиването е настъпило в периода на заемане на висшата публична длъжност; притежавани ценни книги, дружествени дялове и поименни акции, включително придобити чрез приватизационни сделки извън боновата (масова) приватизация; задължения и кредити над 5 хил. лв., включително кредитни продукти с лимит на покритие над 5 хил. лв.; трудови доходи и такива извън заеманата висша публична длъжност от предходната календарна година; трайно използвано от лицата чуждо недвижимо имущество и подлежащи на регистрация чужди превозни средства на стойност над 5 хил. лв., независимо от основанието и условията за ползването; предоставени от лицата или получени от тях с тяхно съгласие обезпечения за обучение, задгранични пътувания или единични плащания над 500 лв. всяко – включително направените разходи по тези обезпечения, ако не са платени със собствени, публични средства или такива на институцията, където заемат висшата публична длъжност; обучения и задгранични пътувания на стойност над 5 хил. лв.; участия в органите по управление или контрол на юридически лица с нестопанска цел и на кооперации; извършване на дейност като едноличен търговец към датата на избирането/назначаването на висша пубична длъжност и до 12 месеца преди това; договори с лица, чиято дейност попада в правомощията на заеманата висша публична длъжност; свързани лица, към дейността на които лицата имат частен интерес съгласно представеното по-горе легално определение. Чл. 25, ал. 4 от ЗПКЛЗВПД задължава лицата, заемащи висши публични длъжности, да декларират имуществото и доходите включително „на своите съпрузи, на лицата, с които се намират във фактическо съпружеско съжителство и на ненавършилите пълнолетие деца“. При положение, че цялата тази информация съгласно чл. 28, ал. 3 от ЗПКЛЗВПД става публична, това създава значителен риск от вмешателство в личния живот на лицата и от евентуални схеми за тяхното изнудване на база публично огласеното имущество, връзки и интереси. Подобно гръмко намерение – да се извади „на светло“ всичко, което притежават и с което са свързани българските висши държавници, е изгодно за автора на законопроекта от популистка гледна точка – доколкото обслужва обществените нагласи за „априорна вина“ у висшите държавници и обслужва желанието за осъществяване на своеобразна „репресия“ спрямо такива лица. Същевременно обаче, публичното огласяване на такава информация – извън рамките на компетентните за борба с корупцията държавни органи – е от естеството да породи нов вид нормативно покровителствана престъпност, базирана на притискане и поставяне в зависимост на най-важните хора в държавното управление, и изнудването им във връзка с публично оповестените техни притежания, интереси и обвързаности.
Чл. 34, ал. 2 от ЗПКЛЗВПД определя „при установено несъответствие в размер на и над 10 хил. лв., директорът на НБПК [да] разпорежда извършването на проверка на имущественото състояние на лицето, заемащо висша публична длъжност“. Съгласно чл. 35, ал. 1, т.т. 2 и 3 от ЗПКЛЗВПД, проверка се извършва и при установени конфликтни интереси, и по сигнал (включително анонимен) или публикация в средствата за масово осведомяване. Проверката обхваща съгласно ал. 3 от цитираната разпоредба до 10-годишен период назад във времето и се извършва в 6-месечен срок, като при необходимост се привличат външни експерти и се търси съдействие от органите на Министерството на вътрешните работи (МВР) и на Държавната агенция „Национална сигурност“ (ДАНС). Чл. 38, ал. 5 от ЗПКЛЗВПД дава право на инспекторите към НБПК „да изискат проверяваното лице и/ли свързани с него лица да дадат информация за обстоятелства, подлежащи на деклариране (...), отнасяща се за свързаните с проверявания лица“. Съгласно чл. 40, ал.ал. 1-3 от ЗПКЛЗВПД, „ако в резултат на проверката се установи несъответствие между декларираните факти и обстоятелства и установеното в процедурата за проверка на имущественото състояние, директорът на НБПК сезира Националната агенция по приходите (НАП) за предприемане на действия по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) срещу съответното лице, както и ДАНС“; на следващо място – „ако в резултат на проверката се констатира необяснимо богатство, директорът на НБПК сезира Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (КОНПИ) за предприемане на действия по реда на Закона за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество (ЗОПДНПИ)“; и най-накрая – „ако в резултат на проверката се установят данни за извършено престъпление, Директорът на НБПК сезира компетентните органи за предприемане на действия по наказателно преследване“.
Цитираните правомощия дават условия за доста добро интегриране на НБПК с останалите правозащитни органи и институции, и по принцип могат да способстват за разгръщането на мощна антикорупционна дейност. Заедно с това обаче няколко от ключовите разбирания в ЗПКЛЗВПД може да компрометират целите на законопроекта до такава стпен, че той – ако се приеме в предложения му вид – да се превърне в източник на още по-голяма корупция, изразяваща се в злоупотреба с власт, нормативно покровителствана разправа с опоненти и установяване на допълнителни зависимости и задкулисност. Задължението на практически всички лица в държавата да оказват безпрекословно съдействие на НБПК и да концентрират внушителна по своята детайлност и разклоненост информация за имуществото и свързаностите на най-важните хора в държавния апарат, която информация става автоматично публично достояние, позволява срещу обследваните хора да започне организирането на изнудвания и шантаж на база публично огласените техни социални обвързаности, материални възможности и интереси. Това в крайна сметка може да заплаши устоите на държавната власт. Допускането анонимни сигнали да се превръщат в законен повод за образуване на производство – на фона на проследените по-горе огромни властови възможности на НБПК – дава в ръцете на недоброжелателите чудовищен инструмент за безнаказано клеветничество, което може без особени затруднения в контекста на общите негативни нагласи в нашето общество да съсипе репутацията, да провали кариерата, да блокира съвестното изпълнение на всяка висша държавна длъжност – без при това да бъде поета каквато и да било отговорност за разпространените лъжи. Създаването на нормативни условия за безнаказаност на определени престъпления е недопустимо. И не на последно място – в типичния популистки стил на Меглена Кунева – не става ясно как новата антикорупционна мега-структура ще постигне амбициозните цели, заявявани и непостигани от редица предходни, подобни по своята гръмкост, антикорупционни проекти. Освен че се дават няколко важни легални определения за започване на дебата по темата, практически нищо друго не е свършено; освен може би подсигуряването на достатъчно респектиращ властови пост съобразно завишените амбиции на заместник министър-председателя по координация на европейските политики и институционалните въпроси.
