Новият Закон за МВР като подстъп към установяването на авторитарно управление
Сериозно безпокойство в новия ЗМВР буди правомощието на вътрешния министър да забранява осъществяването на обществени мероприятия, да прилага сила не само в условията на абсолютна необходимост, да използва неизяснени като функции и правомощия „доброволни сътрудници“, да изследва поведението на гражданите в също толкова неизяснена като функции и правила „контролирана среда“ и да отказва без обяснение достъп до всякаква обществена информация.
На първо място, новият ЗМВР отправя сериозно предизвикателство към стабилността на демокрацията и свободното изграждане на едва напъпващото българско гражданско общество – чрез правомощието на вътрешния министър по чл. 63, т.т. 1 и 2 от ЗМВР (нов), според които „Министърът [ще] издава заповеди за въвеждане на временни ограничения за извършване на дейности, застрашаващи националната сигурност или обществения ред: (1) за предотвратяване извършването на престъпления или нарушения на обществения ред на определени обществени места; (2) при безредици или при непосредствена опасност от възникването им“. Още с внасянето на законопроекта в Народното събрание (НС) наблюдатели разпознаха в цитираните текстове опит властта да си осигури инструменти за стопиране на протестите (които по онова време бяха придобили внушителни размери и заплашваха да съборят кабинета на министър-председателя Орешарски). Опасната тенденция се изразява в това, че съществувалото и досега правомощие Министърът да забранява извършването на дейности, които „застрашават националната сигурност или обществения ред“, се премества почти незабелязано от раздела за превантивната дейност към този за полицейските правомощия. Освен че по този начин се смесват политическите и професионалните дейности в МВР, се концентрира власт в силовото ведомство да прекратява граждански дейности, определени като „опасни“ за (от) властта – правомощие, предоставяно по-рано само на местната власт. Може би във връзка с тези нови правомощия в Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) към ЗМВР е премахната възможността нападение срещу полицай в маловажните случаи да се преследва по реда на Указа за борба с дребното хулиганство (УБДХ) – вместо това вече ще се прилага само Наказателният кодекс (НК), като санкциите за каквото и да било неподчинение пред органите на реда се завишават чувствително.
Друго опасно правомощие, въведено в чл. 87 от ЗМВР (нов), дава право служителите на реда да употребяват сила „при крайна необходимост“ – каквато законодателят разпознава „при противодействие или отказ да се изпълни законно разпореждане; при задържане на правонарушител, който не се подчинява или оказва съпротива на полицейски орган; ако има нападение срещу граждани и полицейски органи; при групови нарушения на обществения ред“. Освен че беше разпознато от наблюдатели като инструмент за справяне с протестиращите, разширяването на възможността за прилагане на сила само по себе си е отстъпление от постигнатите с много усилия нормативни стандарти на „абсолютната необходимост“, обуславяли до този момент прилагането на сила и помощни средства само в случай на непосредствено нападение и само в рамките на минимално необходимото за неутрализиране на нападението. В тази връзка срещу българската държава бяха произнесени голям брой осъдителни решения от Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ), насочени към признаване на приоритет за правото на живот и физическа неприкосновеност на гражданите спрямо правомощието на силовите органи да прилагат сила и помощни средства за опазване на реда, предотвратяване на безредици, задържане. Сериозно безпокойство буди чл. 87, ал. 1, т. 7 от ЗМВР (нов), където в прав текст е определено полицията да употребява сила „при групови нарушения на обществения ред“. В комбинация с правомощието на вътрешния министър по чл. 63 от ЗМВР (нов) да въвежда със заповед временни ограничения за осъществяването на обществени мероприятия, цитираната нормативна възможност се превръща в опасен лост за пресичане на всякакви опити за изразяване на несъгласие с управлението на страната и би могла да блокира демократичното изразяване на политически позиции.
С новия ЗМВР се възстановява институтът на т.нар. „доброволни сътрудници“ (които силно напомнят доносниците на Държавна сигурност (ДС) от времето преди 1989 г.). Според утвърдената редакция на закона, „МВР [ще] осъществява работата си (...) и чрез граждани, приели доброволно сътрудничество с органите на МВР“, които се предвижда да съдействат на МВР „при осъществяване на оперативно-издирвателната дейност“ и „при опазване на обществения ред“. Законът не дава легално определение за правата и задълженията на „доброволните сътрудници“, а определя Министърът на вътрешните работи да уреди с наредба изискванията, реда за вписване, функциите на „доброволните сътрудници“ и реда за координация и ръководство на дейността им. Отсъствието на ясна законодателна визия за това как и какви конкретни функции ще изпълняват „доброволните сътрудници“ прави новия ЗМВР бланкетен, като предоставя опасни за демократичния ред правомощия на силовото ведомство да използва извънщатни формирования, по начин, който трудно се поддава на граждански контрол и може да компрометира легитимността на МВР.
Още по-смущаваща е предвидената възможност МВР да извършва оперативно-издирвателна дейност чрез „изследване на поведението на лица и групи в контролирана среда“. Настойчивите питания за това какво представлява тази „контролирана среда“ бяха игнорирани от авторите на законопроекта – единственият подаден отговор се ограничава до нелепото определяне на цитирания способ като особен вид „оперативен експеримент“. Липсата на ясно формулирана нормативна дефиниция за понятието „контролирана среда“, липсата на обоснована методика относно това кой и по какъв начин ще поставя лица и групи в условията на „контролирана среда“ и липсата на яснота относно това какви ще са последиците от изследване на поведението на засегнатите лица и групи, крие рискове от накърняване на основни права и свободи. Възможно е в един следващ момент МВР да започне да се позовава на данни, събрани в „контролирана среда“, без да става ясно каква методика е приложена, какви са били отраженията от прилагането ѝ по отношение на засегнатите лица и доколко достоверни са направените изводи. Така например, в пикови моменти от протестите миналата година МВР изнесе „данни“, според които конкретен процент от протестиращите граждани не упражнявали правото си на протест спонтанно – без обаче да изясни по какъв начин е изчислено това и каква е степента на достоверност на заключенията.
По-нататък, новоприетият ЗМВР създава предпоставки за нарушаване на конституционното право на достъп до обществена информация. „Според Конституцията и Закона за достъп до обществена информация – изтъква в своите мотиви Президентът, – държавните органи са длъжни да предоставят информация на гражданите и ограничаване на това право може да има само по изключение. Според новите разпоредби [от ЗМВР – бел. www.Advocati.org] при отказ за предоставяне на информация се посочва само правното, но не и фактическото основание“. Това е сериозно отстъпление от концепциите за откритост и прозрачност на държавното управление, което дава възможност за формално, без никакви ясни аргументи, преграждане на достъпа до информация с особена обществена значимост – само на база абстрактното цитиране на Закона. В противоречие с трайната практика на Върховния административен съд (ВАС) относно недопустимостта на мълчаливия отказ за предоставяне на обществена информация от органите на държавната власт влиза и предвидената възможност по ЗМВР заявленията за достъп да бъдат отхвърляни именно при условията на мълчалив отказ – без да се дава каквото и да било обяснение за отказа. Това ще направи отказите на МВР да предоставя общественозначима информация практически необжалваеми и неконтролируеми от каквато и да било съдебна юрисдикция.
длж рзпмСред ключовите промени в ЗМВР (нов) е и решението Главният секретар на МВР да се назначава от Министерския съвет (МС) по предложение на Министъра на вътрешните работи. Изоставянето на досегашния ред Главният секретар да се назначава с указ на Президента подкопава конституционния модел, при който президентската институция беше натоварена с особени функции по охраняването на сложния баланс между трите власти във връзка със сигурността и вътрешния ред. Тенденцията едно по едно правомощията на Президента в сектор „Сигурност“ да бъдат прехвърляни към МС концентрира опасни кадрови и политически правомощия в изпълнителната власт, която напоследък придобива все по-значителен контрол над държавния апарат. Според ЗМВР (нов) кандидатът за Главен секретар на МВР трябва да има придобит трудов стаж и професионален опит поне 7 години и да отговаря на изискванията за постъпване на държавна служба в МВР. Такова силно снижаване на критериите за заемане на най-важната професионална позиция в силовото ведомство притеснително напомня законодателните промени, които се наложиха непосредствено преди назначаването на Делян Пеевски за председател на ДАНС. Заедно с това се въвежда мандатност (несменяемост) на Главния секретар с „мандат“ от 5 години. Чрез това се туря край на практиката при смяна на правителството да бъде искана незабавно смяна и на ръководителя на силовото ведомство. Заедно с това обаче сегашното правителство „бетонира“ позицията на заварения Главен секретар Светлозар Лазаров до 05.06.2018 г. „По този начин министърът на вътрешните работи няма да има възможност да се намесва пряко в оперативната дейност, да влияе върху решенията, разследванията и резултатите от тях, включително и върху решенията дали да се използват специални разузнавателни средства или не. Министърът на вътрешните работи ще работи по създаването на политики, по тяхното реализиране и по контрола за това дали те се изпълняват“ – защити промяната в едно от редките си изказвания относно законопроекта действащият към момента Министър на вътрешните работи Цветелин Йовчев.
Остава неизяснено преструктурирането на Главна дирекция „Национална полиция“, която се обособява на две нови структури – ГД „Криминална полиция“ и ГД „Охранителна полиция“ – „за постигане на по-добрата координация, ръководство и контрол при осъществяване на охранителната, оперативно-издирвателната дейност и разследването на престъпления“. Остава неизяснено и премахването на конкурсното начало при кариерното израстване в системата за кадри на Академията на МВР и за дипломирани курсанти от висши военни училища, обучавани за нуждите на МВР. Остава неизяснена и причината да бъде премахнато задължението на районните и окръжните прокурори да правят ежегодна писмена оценка за работата на разследващите полицаи – което е отстъпление от разбирането, че прокуратурата в най-висока степен може да даде независима съдържателна атестация за работата на разследващия полицай (а не полицейския началник, чиято зависимост е видна от неговата пряка служебна свързаност с оценяваните лица). Това отстъпление по отношение кадруването на полицаите става още по-опасно, след като отпада конкурсното начало за голяма част от назначаваните лица. Подобни решения могат да засилят капсулацията на силовото ведомство и да го отдалечат от демократичните му функции.
Цитираните мерки за „затягане“ на МВР са комбинирани с няколко социални отстъпки спрямо полицаите – вероятно с цел да направят новия ЗМВР по-приемлив за служителите, въпреки сериозните отклонения от принципите на правовата държава. Независимо от липсата на предвиден бюджет за посрещане на допълнителните разходи, с които новият ЗМВР натоварва силовото ведомство, се определя полицаите да получават допълнително възнаграждение за извънреден труд за до 70 часа месечно (вместо досегашните до 50 часа). Така се дава удовлетворителен отговор на едно от основните искания на служителите, които се наложи да полагат много часове извънреден труд около протестите. Тези допълнителни разходи ще възлязат на десетки милиони лева, каквито средства не са предвидени и очевидно няма откъде да се вземат – за първи път от години парите за дрехи не бяха изплатени преди Великден; закриха се много от ведомствените столове в служебните сгради; бавят се обезщетенията при напускане; широко оповестяваното увеличение на трудовите възнаграждения в повечето случаи се ограничи до 20-40 лева месечно.
С новите разрешения на ЗМВР се въвеждат критерии за национална представителност на полицейските синдикати (за покриването на които съответната организацията на работниците и служителите трябва да разполага със структури в поне 1/3 от поделенията на МВР и нейни членове да са поне 5% от служителите). Съгласно тези критерии само 2 от общо 6-те полицейски синдиката ще бъдат признати за национално представителни и ще бъдат допуснати до участие в Съвета за социално партньорство (ССП) – Синдикалната федерация на служителите в МВР (СФСМВР) и Националният синдикат на гражданската администрация в МВР (НСГАМВР). Част от работещите в системата на МВР (например членовете на Браншовия синдикат „Огнеборец“) остават извън социалния диалог – в което някои от наблюдателите на законодателните нововъведения разпознават опит за отстраняване на „неудобни“ социални партньори.
Новият ЗМВР остава съмнителен от гледна точка на гаранциите за защита на правата на гражданите и спазване на демократичните стандарти в прилагането на сила за опазване на реда и сигурността. Сериозно безпокойство буди правомощието на вътрешния министър да забранява осъществяването на обществени мероприятия, да прилага сила не само в условията на абсолютна необходимост, да използва неизяснени като функции и правомощия „доброволни сътрудници“, да изследва поведението на гражданите в също толкова неизяснена като функции и правила „контролирана среда“, да отказва без обяснение достъп до всякаква обществена информация. Сериозно безпокойство буди и неприкритият стремеж на правителството да „бетонира“ настоящия Главния секретар на позицията му и да изземе правомощията по назначаването му от Президента, за да концентрира все повече възможности за силово въздействие в ръцете на изпълнителната власт. На фона на тези опасни за демокрацията, прозрачността и свободата решения, дребните социални отстъпки за редовите полицаи са наистина твърде дребни, а ветото на Президента – повече от основателно.
